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金融监管体制改革决不能换汤不换药  

2015-11-18 09:51:17|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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习近平总书记指出:近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明,现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾,股灾以来特别是中纪委巡视组进驻金融系统巡视以来所初步暴露和揭示出来的一系列问题,让人们更加迫切地认识到,目前我国的金融监管体系如果再不来个脱胎换骨的市场化改革,保障金融安全,有效防范系统性风险,就很有可能会成为一句空话。

金融监管体制改革究竟应该怎么改?目前比较普遍的观点据说比较倾向于建立大部制的监管体系,即由央行牵头组建统一的金融监管委员会,替代现在的一行三会,全面负责金融监管工作。一行三会这种分业监管模式是在1992年第一次金融工作会议的时候确定下来的。据熟悉内情的中国人民大学金融与证券研究所副所长、金融学教授赵锡军说,“它的形成也不是一蹴而就的,一直到2003年,银监会正式从央行独立出来,才形成了现在一行三会的架构。”如果现行金融监管体制经过二十多年的摸索和十多年的实践最终又重新回到了过去一统天下的格局,那么,岂不让人不免产生走回头路的疑虑?

分业监管简单来说就是“铁路警察,各管一段”,“谁家的孩子谁抱走”。而随着经济的发展,市场的进步,分业监管架构不是出现监管空白,就是发生重复监管,不仅越来越跟不上时代的脚步,满足不了现实的需要,而且,也越来越难以控制住系统性风险的发生。这几年来,我国金融业的市场化发展越来越快,微观主体的市场化程度越来越高,综合经营的趋势愈发明显,机构间的契约合作更加普遍,金融业务出现朝着表外化方向扩展的趋势,资产管理业务蓬勃发展,互联网金融等创新业务蓬勃兴起,市场的创新发展正在越来越多地突破原有的监管体制,金融风险更是在监管体系之外快速积累,原有的“按分业监管模式对变化多端的金融风险已经难以完全管控。

从这次股灾发生的情况来看,现在的市场交易很多都是跨市场、跨期现(期货和现货)的交易。而救市,却在市场流动性由央行监管、“两融(融资、融券)”资金以及证券交易市场由证监会监管、场外配资由银监会监管、险资入市由保监会负责、“救市”资金由财政部调配的五龙戏水体制下,彼此之间的监管协调机制不仅表现相当的差,而且,各自为政的弊端也格外地丑态百出,这就不能不对金融稳定带来极大的风险。例如,在两融和配资杠杆风险暴露无遗的情况下,央行提供无限流动性的公告最早并不是由央行发布而是由证监会发布,这究竟说明了什么?其中,有没有给姚刚、张育军乃至他们作为救市大本营的中信证券那些大佬们利用救市的便利开门揖盗,贼喊捉贼,里应外合,上下其手,大搞特搞其顺手牵羊,大发特发其股难财,大开方便之门,提供了极大的便利呢?这里的问题,或许现在一时之间还说不清,但相信终有一天会大白于天下的。

在中央巡视组对一行三会及相关金融机构的问题还没有解开盖子之前,目前还能不能或方便不方便于简单而直接地就机构论机构、就体制论体制,并不是没有问题的。别的不说,就拿配资问题来说,为什么在追责过程中只追究配资机构、违规炒作者的责任,而不顺藤摸瓜进一步追究监管机构的责任?一行三会分别涉及多大的问题,为什么不深究下去,或深究不下去呢?在笔者看来,不仅作为监管部门是什么监管责任就应该负什么责任,这样才有利于权责利的明晰,并且,也只有在紧密结合对监管实践中所暴露出来的具有典型意义现实问题的深刻反省和反思的基础上,进一步举一反三厘清监管体系的职能界限,才能更好地明辨究竟什么样的监管组织框架和功能监管模式更适合当前保障金融安全有效防范系统性风险的监管转型需求。否则,如果老是像现在这样雷声大、雨点小,难免雨过地皮湿,不仅在制度上责任落实不到位,容易留下严重的隐患,而且对金融监管体制认清进一步改革的方向,辨明进一步改革的路子,显然也不会有什么太大的好处。

一国采用何种金融监管模式应该充分考虑到金融监管模式与该国金融市场发展状况的一致性。这种一致性主要体现在随着金融市场混业程度的加深,金融监管模式也必须顺势而为,因势利导,适应市场的发展和改革的需要进行及时而必要的调整。就目前的情形而言,虽然说分业监管的弊端可以说已然越来越明显,不改革显然不仅将越来越不利于保障金融安全,防范系统性风险的发生,而且对实体经济的转型和发展来说所起的作用也将越来越不是正面的反而更多的会是负面的或负面性质的。在这一点上,人们的共识可以说是越来越多。不过,在究竟什么样的金融监管模式才能更好地适应和促进正在这个变化和创新过程中的新的经济时代,则并不是没有争议的。

全球的金融监管体制一般主要有三种类型:统一监管模式、分业监管模式以及双峰监管模式。其中,老牌金融帝国英国采用的是统一监管的体制,采用同等模式的还有诸如日本、新加坡等资本主义国家。韩国是在分业经营的同时采取统一监管。我国和法国是分业经营分业监管。而美国采用的则是监管混合模式。

美国于1999年通过《1999年金融现代化法案》。该法案模糊了分业监管结构下不同金融市场的边界,允许成立“金融持股公司”或“银行持股公司”,从事包括保险和证券在内的任何金融活动,从分业经营转向混业经营。并相应的批准了适应新的金融结构的“功能监管模式”,根据金融行为或者产品类型而不是根据机构来划分监管职责,也即“同样的行为应该由同样的监管者来监管”。然而,《1999年的金融现代化法案》并没有完全废除1933年的银行法案建立的分业监管体系,也没有在实际中建立起一个体现功能监管的监管结构,功能监管的原则事实上并没有得到彻底的执行,反而使美国的金融监管更像一个机构型监管和功能型监管的混合体,或是处于从机构型监管向功能型监管转型的过渡阶段。这种可被称为“多元监管者”或者“部门监管”的所谓功能监管模式越来越体现出与金融结构的不匹配。如多头监管模式下对系统性风险监管的缺失,对日益发展的新型金融市场尤其是衍生金融市场、私募基金等的监管不够,而且监管者对资产价格及金融泡沫的监测没有给予足够的重视等等,在很大程度上与我们的“一行三会”体制大同小异。这些缺陷在2008年爆发的次贷危机中得到了集中体现。现今,这也在我国进入经济转型时代的今天日益显著的显露出来,应该说是不奇怪的。2010年7月21日奥巴马签署了金融监管改革法案——《多德-弗兰克法案》,对美国金融监管体系进行了一系列结构性改变,强化了多元监管者之间的统一行动和对系统性风险的应对,目的是维护金融系统的整体稳定,防止类似金融危机的出现。尽管这份改革法案在一定程度上缓解了美国金融监管体系的固有缺陷,但并未从根本上改变美国的“多元监管者”或者“部门监管”的模式。美国金融监管体系仍将保持由多个监管者构成,甚至比之前更多,其监管职责也依然还是根据传统的金融部门进行区分。美国对金融监管模式的讨论和改革,同其他经合组织成员国所进行的探索和调整相比,已然显得比较落后。这也是美国的金融和经济形势至今仍很难说已经企稳的一个重要的内在原因。同样的道理,处在经济转型关键时期的我国金融监管体系,如果还是像过去一样满足于跟在美国的后面亦步亦趋而不思改革不重创新,则难免也有可能同样会遇到更大更多甚至更加尴尬的问题,而这样的问题事实上已经摆在我们的面前。

英国的金融监管模式是美国模式的另一极端,它将英国中央银行——英格兰银行对银行的监管权,以及伦敦证交所掌握的对上市公司的审核权,原由英国财政部拥有的保险立法权等等,全部转移给了一个权力极大、几乎全能的监管者——金融服务局(FSA),因而也称为“单一监管者”或“综合监管”模式。这跟现在我们有些人所主张的一统天下的大部制金融监管委员会模式或不无太多何其相似乃尔之雷同乎!其实,早在英国实行FSA模式之初,就有批评者认为,将对银行的监管职责从中央银行“最后贷款人”的职责中分离出去,具有很大的风险。最大的风险就在于,在缺少了从监管职能中得到的相关具体机构基本信息的条件下,中央银行势必将难以充分地履行其“最后贷款人”的职责。2007年9月英国北岩银行所发生的住房抵押贷款风险似乎印证了这样的批评。此外,由于英格兰银行对它的权力采取了非常狭隘的理解,发生在20世纪九十年代的国际信贷商业银行(BCCI)和巴林商业银行的次第倒闭,也对缺失了中央银行“最后贷款人”职责的所谓“自律制度”的运作提供了更多反面的教训。

作为一种居于多元和一元之间的模式,澳大利亚证券和投资委员会(ASIC)和澳大利亚审慎监管局(APRA),分别负责审慎监管和业务行为监管。澳大利亚的这种金融监管体系被形象地称之为“双峰监管”或者“基于目标的监管”模式。不同于美国SEC的监管职责仅限于证券市场,ASIC的权力扩展到银行、保险等更广泛的金融业务范围,这使得ASIC同时具有了公司监管者、金融市场监管者和金融消费者保护者等多个角色。而APRA则负责整个金融体系的审慎监管,保证所有金融机构的稳健运行。澳大利亚储备银行作为中央银行,负责货币政策和金融稳定,但不承担任何直接的银行监管职责。

单一监管概念试图在一个机构内集中大部分的职能,这在包括英国在内很多国家的实践中被一再地证明是难以实现的。为什么在改革的道路上素来以特立独行的中国特色为标榜的我国经济转型时代却反而被不加分析地推崇起来?笔者认为,这在某种程度上或也是一种美其名曰市场化改革的教条主义。不是有人拉大旗作虎皮,动不动就说什么否定市场化方向改革是对中央大政方针的恶意曲解吗?可是,在既可以不动声色地将市场化改革演变为金融腐败的隐形通道,也可以张牙舞爪地将市场化改革作为掠夺金融财富的杠杆工具全盘引进的情况下,市场化改革不也存在一个为谁所用的问题吗?问题并不是金融监管架构要不要进行市场化改革,而是什么样的金融监管架构和机制才能更好地体现市场化改革的方向并守住不发生系统性风险的底线。随着中国金融市场化程度的发展,金融部门之间的界线不再泾渭分明,金融风险结构更加复杂,风险传导更加隐蔽,系统性风险防范的重要性更加凸显,未来中国的监管结构究竟是更多地考虑澳大利亚的基于目标的“双峰监管者”模式,还是一边倒地倾向于监管整合程度似乎更高的英国的“单一监管者”模式,不妨可以讨论。但无论如何,金融监管体制改革决不能换汤不换药,一改就改到形式和内容两张皮的老路上去,只求形式上的好看中听,什么保障金融安全,什么保护投资者合法权益,什么守住防范系统性风险底线,统统都可以被抛到九霄云外。既要坚持市场化改革大方向,又要守得住防范系统性风险的底线,这才是中国金融监管长远的改革方向。

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