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黄湘源的博客

 
 
 

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“不设问核”一小步能否成为注册制推进一大步  

2014-04-22 03:14:50|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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证监会修订IPO审核工作流程,在首发审核不再设立问核环节。有分析称,这是为新股发行注册制铺路,向注册制迈进了一大步。这是真的吗?

问核环节并不是新股发行审核与生俱来就有的,而是监管前移的产物。20101227日,胜景山河在即将登陆深交所的前夜,因有媒体披露其所发布的招股说明书披露不实,涉嫌虚增销售收入等情况,遂申请暂缓上市。次年46日,发审会重新审核胜景山河的IPO申请,未获通过。胜景山河成为继立立电子、苏州恒久在招股完成后被证监会撤销首次发行股票核准决定的第三例。也就在胜景山河二次上会被否的同一天,证监会发布《关于保荐项目尽职调查情况问核程序的审核指引》,在发行审核过程中增加“问核程序”。按照证监会有关部门负责人当时的说法,“现有法律法规对保荐机构和保荐代表人的监管以事后追究责任为主。只有当问题暴露后,才可能追究责任。问核机制的建立将使监管关口前移,并将所有保荐项目纳入监管范围,是强化过程监管的重要举措。”
问核环节所谓的“监管前移”,其实不过就是发行审核程序原有九大程序基本不变的基础上,在发行部与发行人首次见面会的当天增加一次为时约一个小时的审核人员与保荐人的亲密接触而已。相比此前审核人员只凭对卷帙浩繁的“天书”般的书面申报材料背对背的审核印象作判断相比,这种面对面的“面试”也许有助于审核人员增进对所审核项目的某些感性了解,但保荐业务负责人和保荐代表人对审核人员在预先所准备的40多个问题中所随机挑选一些个问题的是否对答如流,是否就能说明他们对所保荐项目真的履行了尽职调查的责任?这显然不可能是没有疑问的。另一方面,问核环节显然也并不能代替审核人员对书面发行材料的详尽审核。如果形式上的问核过关也能有助于发行项目的顺利过关,岂不说明发行审核也有流于形式主义走过场之嫌?后来在诸多过会上市项目上依然频频发生变脸现象,以至于证监会不得不一再立案调查并暂停受理相关保荐机构所申报的保荐项目材料,并对相关的失职人员做出相应的严厉处罚,不仅充分说明人们对形式主义问核的这种质疑并非杞人忧天或庸人自扰,同时也更清楚地表明,任何形式的所谓“监管前移”都不能代替保荐机构和保荐人自身的勤勉尽职。比发行审核程序对保荐机构和保荐人越俎代庖的问核更重要的是保荐机构建立和健全公司内部问核机制,促进保荐机构和保荐代表人切实履行保荐职责,促进市场各参与主体归位尽责,完善市场化约束机制。

证监会主席肖钢20138月在《求是》杂志发表的题为《监管执法:资本市场健康发展的基石》的署名文章明确提出:资本市场监管需要更加尊重市场客观规律,扭转“重审批、轻监管”倾向。将“主营业务”从审核审批向监管执法转型,将“运营重心”从事前把关向事中、事后监管转移。也许正是基于这样的思路,20131230 日,证监会发行监管部、创业板发行监管部联合发布的《关于进一步加强保荐机构内部控制有关问题的通知》中,在要求保荐机构建立健全公司内部问核机制并在受理发行人上市申请文件时将《问核表》作为发行保荐工作报告的附件一并提交的同时,明确表示,“今后在首发企业审核过程中,不再设问核环节。”2014418日,每周一次的证监会例行新闻发布会上所发布的新修订的首发审核工作流程并公示再融资审核工作流程再次显示,鉴于已要求保荐机构建立公司内部问核机制,在首发企业审核过程中,不再设问核环节。这同上述20131230日文件的口径一致,说明在发行审核程序不再设问核环节这一点上,监管前移的思路得到了纠正,而监管转型的思路则开始得到了落实。从初次提出到落实,其间经过了4个半月多的时间。这与在此期间有关要不要推行注册制改革的争论是否有关,未必有太多的直接关系,在明眼人的眼里,反倒跟发审会的一直没有复会不可能没有一定的关系

不设问核环节,并不是不要问核,而是将问核的责任落实到了保荐机构和保荐人,发行审核部门和审核人员不再越俎代庖。这不仅体现了监管转型对监管前移的否定,同时也在相当的程度上体现了注册制的精神。注册制不是不要审核,而是在“以信息披露为中心”的前提下,以事中、事后的有效监管切实维护投资者权益,将保证信息披露真实性准确性完整性的责任落实在发行人和保荐人等中介机构的头上。在笔者看来,同样的道理,不是同样也应该可以适用于发审委的吗?

发审委一直备受诟病,其原因并不仅仅是因为有的发审委委员又当运动员又当裁判,而是在于它为什么可以又代行行政审核的权力,又不须承担审核走眼责任。在这一点上,发审委的问题与其说是定位不明,无如说是行政审核制与生俱来的凌驾于市场之上的权力迷信的集中表现。有些人至今犹自认为中国股市离不开行政审核制,甚至就连未来的注册制改革也认为应当在注册制的名义下更多地保留行政审核制的中国特色。换言之,也即一方面不相信市场能够真正离得开对行政审核所提供的信用背书的习惯性依赖,一方面又比谁都更习惯于用行政的意志当成市场的意志。说穿了,就是随心所欲地以代表权贵既得利益主张的行政意志冒充并取代市场的意志,从而为他们放肆地掠夺投资者利益大开方便之门。

现在的问题,主要并不是要不要取消发审委,或何时取消发审委,而是发行审核的职能定位要不要适应注册制改革的要求而有所改变。在笔者看来,发审委要么是纯粹的市场认证机构,其存在的必要性理应由市场而不是证监会来加以认可;要么就是代行行政审核职能的专门机构,无论是留在证监会,或随着发行审核权的下放而下放交易所,都无须为了追求所谓的市场代表性而让保荐、律师、会计师等中介机构所推荐的利益中人混迹其中。从有利于监管者较好地避免因同利益中人太多的搅浑在一起而在发行政策的制订或发行审核尺度的掌握过程中不由自主地近朱者赤近墨者黑,为他人的利益倾向所左右和所影响出发,证监会与其不明不白的让不三不四的发审委代表自己,还不如行政归行政,市场归市场。在某种意义上,将发审委被人为所赋予的信息审核认证方面的所谓市场代表性还给市场,也有利于证监会厘清和界定发行审核中行政审核的职能和责任。

解决IPO的难题,不仅需要从有利于推进注册制改革的大方向出发修订发行审核工作流程,更需要重新审视隐藏在发审流程背后的那些很容易为利益交换和利益输送所用的政策和制度设置上的不合理成分。也就是说,发审制度和相关政策也需要像剔出不符合监管转型要求的问核环节一样,尽快排出一份较为详尽的行政权力退出形式主义审核的“负面清单”。否则,不要说为如山文牍和繁琐流程所前呼后拥的发审委的复会将会开成一个什么模样尚不得而知,发审程序不设问核环节所好不容易带来的一缕监管转型的清风,也有可能很快就会被淹没在名为向注册制过渡实为替行政审核制张目的形式主义审核的复活之中。

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